LA REPÚBLICA BLOQUEADA

 Artículo de JOSEBA ARREGI en “El Correo” del 05/02/2005 

Por su interés y relevancia, he seleccionado el artículo que sigue para incluirlo en este sitio web. (L. B.-B.) 

Hace una década, para algunos analistas, Alemania pasaba por ser el ejemplo más excelso de un capitalismo distinto al neoliberalismo anglosajón. Autores como Manuel Castells presentaban a Alemania y a Japón como dos modos opuestos diametralmente a la forma neoliberal y salvaje de hacer economía de EE UU y Gran Bretaña. Una muestra de que el futuro no suele compadecerse de los pronosticadores, pues tanto Japón como Alemania pronto entraron a ser los países enfermos económicamente del mundo occidental.

La Alemania que tanto se cita en nuestros debates políticos en torno a la reforma de los estatutos, a la reforma del Constitución y del reparto territorial del poder ha llamado en los últimos tiempos la atención por los esfuerzos que ha tenido que hacer para reformar su modelo de Estado de bienestar, reforma que probablemente no ha terminado aún.

Menos se ha comentado lo que los mismos alemanes han denominado 'la madre de todas las reformas', el intento de reformar la estructura federal del Estado. Una reforma que no tiene como meta que Alemania deje de ser República federal, sino convertir el sistema federal en un sistema que deje de bloquear y hacer casi imposibles las reformas que el sistema necesita. Ya que Alemania y su sistema federal son ejemplo recurrente de la federalización deseada para España, quizá sea conveniente mirar de cerca ese intento de reforma. Y digo intento porque, después de un año de duras negociaciones, la reforma ha fracasado de momento: la comisión creada para ello no ha sido capaz de consensuarla en el plazo fijado de un año. Son los propios alemanes quienes, en vista del fracaso, hablan de la república bloqueada.

Conviene comenzar por indicar que la reforma constitucional planteada en Alemania ha sido acometida por una comisión creada al efecto y liderada por el presidente del gupo parlamentario mayor en la Cámara baja, Franz Munteffering -presidente del SPD- por un lado, y por Edmund Stoiber -ministro-presidente de Baviera-, por otro. Uno en representación del Parlamento, otro en representación del Bundesrat, de la Cámara alta o territorial. Porque aunque no se trate de cambiar de constitución, sí supone, de ser llevada a cabo, retoques importantes en su estructura federal. Y por ello no puede plantearse vía mayoría absoluta, sino vía dos tercios del Parlamento: todo lo que implica definición de una sociedad no puede plantearse a partir de una mayoría absoluta, sino sólo por el camino del consenso.

El segundo punto de partida ha sido constatar que la evolución del federalismo en Alemania había conducido a una situación en la que, de un lado, las reformas eran, si no imposibles, sí extremademente lentas y difíciles; por otra parte, los ciudadanos sabían cada vez menos quién era responsable de qué decisión. Y en tercer lugar, la comisión de mediación -entre la Cámara baja y la Cámara alta en casos de veto de ésta- se había constituido en órgano legislativo no previsto constitucionalmente en esa condición.

Si en los inicios de la república la previsión constitucional era que el 10% de las leyes aprobadas por el Parlamento alemán requirieran también la aprobación de la Cámara territorial, ese 10% se ha convertido con el paso del tiempo en un 60%. De ahí el bloqueo y la dificultad de aprobar reformas con decisión y rapidez. Este aumento del poder de veto de la Cámara territorial ha ido en paralelo al aumento competencial de la federación en detrimento de los länder, de los Estados: poco a poco, y la mayoría de las veces vía financiación, el sistema federal se había desequilibrado a favor del Gobierno federal.

La voluntad de la que partía la comisión para reformar el federalismo constaba de dos partes: reducir la participación legislativa de la Cámara territorial, dejándola en un 30% de leyes -desde el 60% actual-, y aumento de las competencias de los länder. En palabras de un ministro-presidente -Peter Müller, del Sarre-, se trataba de reducir la capacidad legislativa de los länder vía Cámara territorial a cambio de adquirir mayor capacidad reglamentaria en cuestiones decididas por el Parlamento. Y todo esto en el contexto de un federalismo de ejecución: casi todas las cuestiones decididas por el Parlamento alemán son ejecutadas no directamente por una administración propia al Gobierno federal, sino por las administraciones de los länder y por las administraciones municipales.

El camino para reducir la participación en la función legislativa de la Cámara alta consistía en centrarse en las competencias previstas constitucionalmente: las cuestiones fiscales, cuestiones de política exterior que afectan directamente a los länder, cuestiones policiales y de inmigración. Los länder han estado dispuestos a esta reducción en capacidad legislativa vía Cámara alta. A cambio iban a recibir competencias en cuestiones de salarios de funcionarios y, en general, del derecho de funcionarios, en cuestiones de medio ambiente y de protección civil, manteniendo la primacía en asuntos de educación, aunque el Gobierno federal seguía con la competencia de fijar las condiciones de entrada en la universidad y las condiciones de reconocimiento de los títulos universitarios.

Los länder habían aceptado, también, participar financieramente en posibles sanciones de la Unión Europea -en caso de incumplimiento del Pacto de Estabilidad-, así como la ampliación de las competencias del Gobierno federal en cuestiones de lucha antiterrorista.

¿Dónde ha estado el principal escollo? Aparte de que existían debates en cada una de las cuestiones -la ministra de Agricultura y Consumo (de los Verdes) pretendía recortar las competencias de los länder en el control alimentario, la ministra de Justicia (socialdemócrata) quería reducir la participación de los länder en la política europea, el ministro de Interior (socialdemócrata) aspira a elevar las competencias del Gobierno federal en cuestiones de inmigración y lucha antiterrorista-, los länder, especialmente los gobernados por los cristianodemócratas, se han cerrado ante las pretensiones del Ejecutivo federal de entrar en competencias educativas, tanto a nivel universitario -el Gobierno rojiverde quisiera, por ejemplo, impedir por ley federal que las universidades puedan cobrar tasas de estudios- como en cuestiones de investigación universitaria, aunque también, vía ayudas financieras especiales, en la educación primaria y secundaria.

La argumentación de estos länder ha sido doble. Un argumento de hecho: los länder gobernados por los cristianodemócratas están en el estudio PISA más cerca de Finlandia -uno de los países líderes- que de los länder gobernados por los socialdemócratas. Un argumento conceptual: para la política educativa en todos los niveles es bueno que exista competencia entre los distintos länder.

Es preciso indicar, para entender el significado de este debate, que todo él se lleva a cabo en el contexto del principio jurídico y político de la Bundestreue: el todo es leal con las partes, y las partes son leales con el todo. También es preciso subrayar que el sistema fiscal alemán es tremendamente complejo: existen impuestos exclusivos de la federación, de los länder y de los municipios. Pero también impuestos comunes que se reparten entre los distintos niveles administrativos. Y la competencia está repartida en competencia normativa, competencia de gestión del ingreso y competencia de gasto, sin que las tres se correspondan. Por esta razón, una de las críticas más radicales al intento de reforma del federalismo la ha pronunciado quien fue presidente de Alemania y, antes, del Tribunal Constitucional, Roman Herzog: sin una reforma del sistema fiscal en cuanto al reparto de los ingresos y de las competencias normativas se refiere, no es posible una verdadera reforma del federalismo. Pero esta cuestión ni se ha planteado.

Quizá convenga apuntar dos ideas para terminar: la tendencia de la reforma, bajo el eslogan de desenredar la madeja de responsabilidades políticas, apunta hacia una mayor capacidad legislativa en exclusiva del Parlamento alemán. Y todo ello se produce en un contexto en el que el ministro-presidente de Baviera quiere ser canciller de Alemania, y el que era ministro-presidente del Norte del Rin y Westfalia, el länd más poblado -más de 18 millones de habitantes- dejó sin dudas su puesto para ser el ministro de Economía en el Gobierno del canciller Schröder.