LA POLÍTICA EXTERIOR DE EE.UU. Y EL ESCENARIO INTERNACIONAL

 Artículo de HENRY A. KISSINGER  en  “ABC” del 10/11/04

Por su interés y relevancia, he seleccionado el artículo que sigue para incluirlo en este sitio web. (L. B.-B.)

La campaña electoral que ha cautivado a Estados Unidos -y al mundo- ha terminado. Lo que queda son los retos que dieron lugar a esta batalla, en ocasiones frenética, y la responsabilidad de lidiar con ellos. Ningún presidente se ha enfrentado a un programa con un alcance comparable. Esto no es una hipérbole. Es la mano que ha repartido la historia a esta generación. Nunca hasta ahora había sido necesario dirigir una guerra sin primeras líneas ni definición geográfica y, a la vez, reconstruir los principios fundamentales del orden mundial para sustituir los tradicionales, que ardieron entre el humo de las Torres Gemelas y el Pentágono.

La tarea del nuevo presidente electo quizá es análoga a la heredada por el presidente Truman al final de la II Guerra Mundial. En 1945, la Unión Soviética se revelaba como una amenaza para el equilibrio global, mientras la guerra había dejado un vacío en Europa Central. Pero el reto soviético era concreto y geográficamente definible. Las principales amenazas de hoy en día son abstractas y móviles. El terror carece de dirección fija; ha atacado desde Bali hasta Singapur, pasando por Riad, Estambul, Moscú, Madrid, Túnez, Nueva York y Washington. En los años cuarenta, la solución a la crisis era clara, aunque difícil: construir una línea defensiva en Europa Central y un programa económico para cerrar el vacío entre las expectativas públicas y la realidad de la escasez que amenazaba la estabilidad nacional.

El reto contemporáneo de la seguridad nace de dos fuentes sin precedentes: el terror provocado por actos hasta hace poco eran considerados un asunto que concernía a las fuerzas policiales internas más que a la política internacional, y los avances científicos y la proliferación que permiten que la supervivencia de los países se vea amenazada por acontecimientos que transcurren en su totalidad en el territorio de otro Estado. Truman podía dar por hecha la legitimidad del sistema internacional. La Alianza Atlántica congregaba a los aliados de Estados Unidos en Europa Occidental desde la II Guerra Mundial. El presidente George W. Bush deberá realizar un esfuerzo por definir y, posteriormente, mantener un sistema internacional que refleje las nuevas circunstancias revolucionarias.

Apoyé al presidente Bush durante la campaña y esperaba que tuviera éxito. Pero independientemente de su victoria, Estados Unidos no podrá abordar este programa si no es en un contexto que una a todas las partes en el compromiso de curarse. Quienes estén preocupados por el futuro del país deben encontrar formas de cooperación, de modo que el mundo vuelva a ver a los estadounidenses trabajando hacia un destino común tanto dentro del país como en la comunidad de naciones. Este artículo pretende realizar una contribución a dicho esfuerzo.

Próximos pasos en Irak

Ningún aspecto requiere el bipartidismo con mayor urgencia que la siguiente fase de la política en Irak. Tras la victoria del presidente Bush, es importante que los adversarios de Estados Unidos no confundan la pasión de un periodo electoral con la falta de unidad con respecto a los objetivos finales.

El aparente acuerdo como mínimo en los objetivos inmediatos entre los candidatos se vio reflejado en su aprobación del Informe de la Comisión del 11-S, que subrayó que el terrorismo es un método, no una política. El adversario básico es el sector militante radical y fundamentalista del Islam que pretende derrocar a las sociedades islámicas moderadas y a aquellas que considera que se interponen en la restitución de un califato islámico. Por ese motivo, muchas sociedades que cuestionaban la intervención estadounidense tienen, no obstante, interés en que triunfe. Si se erige un gobierno radical en Bagdad -porque Estados Unidos es derrotado o se cansa de hacer esfuerzos en solitario, o incluso más si Irak cae en el caos terrorista- todo el mundo islámico se sumirá en la confusión. Los gobiernos moderados serán derrocados o lucharán por su existencia; los países con minorías islámicas importantes, como India, Rusia y Filipinas, serán testigos de un creciente reto. El terrorismo se extenderá por toda Europa. Los desafíos a Estados Unidos se multiplicarán.

Hoy, Estados Unidos actúa como fideicomisario de la estabilidad global, mientras los obstáculos nacionales impiden la admisión -y quizá incluso el reconocimiento- de estas realidades en muchos países. Pero ese acuerdo unilateral no puede prolongarse demasiado tiempo. A otras naciones debería interesarles participar al menos en las tareas de reconstrucción política y económica. No hay atajo que permita evitar el paso que hay que dar a continuación: la restauración de la seguridad en Irak, especialmente en las zonas que se han convertido en santuarios terroristas, es imperativa. Si se toleran los santuarios para la insurgencia, no se podrá ganar ningún conflicto de guerrillas.

Habiendo presenciado los retos de la creación de fuerzas de seguridad local en Indochina, recomendaría no enfocar la campaña de seguridad de un modo demasiado mecánico. En Vietnam, el preparar a las unidades para el combate supuso mucho más que limitarse a cumplir con los requisitos de un manual de entrenamiento. La efectividad de las fuerzas iraquíes no sólo dependerá de su preparación militar, sino del grado en que las nuevas instituciones iraquíes consigan una legitimidad nacional. Las unidades sin lealtad política generalmente son las menos fiables cuando más se las necesita.

Las primeras elecciones nacionales programadas para finales de enero son el siguiente paso. Deberían interpretarse no como la culminación, sino como el primer logro, y quizá el menos complejo, en la búsqueda de la autonomía iraquí. La democracia en Occidente ha evolucionado durante siglos. Primero se necesitó una iglesia independiente del Estado; más tarde la Reforma, que impuso el pluralismo de la religión; la Ilustración, que reivindicó la autonomía de la razón de la Iglesia y el Estado; la Era de los Descubrimientos, que amplió horizontes; y finalmente el capitalismo, con su énfasis en la competencia y el mercado. En el mundo islámico no existe ninguna de estas condiciones. En cambio, se da una fusión de religión y política adversa al pluralismo. Sólo se ha generado un gobierno democrático en Turquía, paradójicamente, mediante la imposición de formas democráticas por parte de un líder autocrático. La aparición de instituciones democráticas y de los pactos que las mantienen unidas no puede urdirse como un acto de la voluntad; requieren paciencia y modestia.

Es especialmente importante comprender los obstáculos a la democracia en una sociedad multirracial y multirreligiosa como la de Irak. En Occidente, la democracia evolucionó en sociedades homogéneas. No se produjo un impedimento institucional para que la minoría se convirtiese en mayoría. La derrota electoral se consideraba un revés temporal que podía solventarse. Pero en las sociedades con claras divisiones étnicas o políticas, la condición de minoría a menudo supone una discriminación permanente y el riesgo constante de extinción política.

Pugna de minorías

Éste es un problema particularmente acusado en Irak. El país está compuesto por tres grandes grupos: kurdos, chiíes y suníes. Los chiíes representan un 60 por ciento de la población y los dos grupos restantes aproximadamente un 20 por ciento cada uno. Durante 500 años, los suníes han dominado mediante la fuerza militar y, durante el gobierno de Sadam, con extraordinaria brutalidad. Por ello, las elecciones nacionales, basadas en un gobierno mayoritario, implican un trastorno radical del poder relativo y de la condición de las tres comunidades. La insurgencia en la región suní no sólo es una lucha nacional contra Estados Unidos; es un medio para restituir la dominación política. Del mismo modo, el proceso político significa poco para los kurdos si no garantiza una considerable autonomía. Los chiíes toleran la presencia estadounidense -en ocasiones de forma ambivalente- para lograr el objetivo de subvertir el patrón histórico de gobierno suní como primer paso para la dominación chií. Está por ver hasta qué punto seguirán apoyando el papel de Estados Unidos a medida que progresa la transferencia de poder.

Por tanto, las elecciones de enero en Irak deben considerarse el inicio de una prolongada pugna entre los diversos grupos, que implica el riesgo permanente de una guerra civil o una lucha nacional contra EE.UU., o ambas cosas. Todas las facciones mantienen milicias precisamente para dichas eventualidades. Será necesario ampliar el proceso electoral nacional con un elemento significativo de federalismo y establecer protecciones constitucionales bien definidas para aquellos que podrían encontrarse en una minoría permanente. La democracia no debe entenderse como un pacto suicida entre suníes y kurdos. Las estructuras federalistas y la garantía de que la libertad de expresión, de conciencia y el debido proceso judicial están constitucionalmente más allá del alcance de cualquier mayoría podrían ofrecer garantías para las preocupaciones de los diversos grupos y una red de seguridad si la reconciliación nacional acaba siendo imposible.

En el posible polvorín posterior a las elecciones de enero, un cierto grado de internacionalización es el único camino realista hacia la estabilidad dentro de Irak y un apoyo nacional sostenido en Estados Unidos. La supervivencia del proceso político depende en primera instancia de la seguridad -cuya responsabilidad principal recae sobre Estados Unidos- pero, finalmente, de que la comunidad internacional permita que el gobierno de Irak sea percibido como una representación de aspiraciones indígenas.

Durante la campaña política, se ha hablado mucho de iniciar este proceso con un esfuerzo por inducir a nuestros aliados europeos a que incrementen su participación militar y a atraer a aliados recalcitrantes a la campaña de seguridad. Dicho plan no puede triunfar en un periodo relevante para las necesidades inmediatas. Alemania y Francia -los dos aliados más difíciles en Irak- no cambiarán su postura respecto al envío de tropas a Irak al inicio de un proceso de reconciliación (el ministro de Asuntos Exteriores alemán lo ha afirmado explícitamente). Y los países que han enviado tropas tienen de por sí suficientes dificultades nacionales para mantener su participación y poca o ninguna posibilidad de incrementarla.

Una internacionalización significativa requiere un objetivo distinto a la seguridad y la participación de países no pertenecientes a la OTAN, además de los que sí pertenecen. Por ello, es aconsejable un grupo de contacto internacional bajo el auspicio de la ONU tras las elecciones de enero, que notifique sobre la evolución política de Irak. Los miembros lógicos serían países que tengan experiencia con el Islam militante y mucho que perder con la radicalización de Irak -naciones como India, Turquía, Rusia, Argelia, además de Estados Unidos y Gran Bretaña. Ésta no es una abdicación al consenso. Estados Unidos, en virtud de su presencia militar y su papel económico, mantendría su posición destacada. El tema de la contribución militar de otras naciones, incluyendo a la OTAN, puede plantearse de nuevo en una fase posterior con un entorno político más favorable, como un medio de proteger el proceso gubernamental.

Guerra preventiva

En sus primeros meses en el cargo, la Administración de Bush desafió la creencia general cuando proclamó el concepto de prevención como si se tratara de un invento estadounidense. De hecho, la prevención es inherente a la estructura del nuevo orden internacional, independientemente de quién dirija la Casa Blanca. El sistema internacional del siglo XX fue establecido por el Tratado de Westfalia en 1648. Con la intención de evitar una repetición de la Guerra de los Treinta Años, durante la cual murió casi el 30por ciento de la población de Europa Central en un supuesto conflicto por creencias religiosas, los dirigentes basaron el nuevo sistema en el principio de soberanía dentro de las fronteras estatales y la no injerencia entre ellas. Las amenazas al orden internacional fueron definidas como movimientos de unidades militares a través de las fronteras establecidas. Debido a que las armas eran relativamente pequeñas y la tecnología avanzaba lentamente, la seguridad nacional generalmente podía protegerse esperando la agresión en sí.

El 11-S señaló el final de esa opción. Nos enseñó que las amenazas ya no eran sinónimos de acción del Estado; podían estar organizadas por grupos privados que actuaban desde el territorio de un Estado soberano con objetivos que trascendían los del país anfitrión. Dejaron de aplicarse las estrategias de la Guerra Fría, ya que la disuasión no puede funcionar contra un adversario sin un territorio que defender, y la diplomacia no funciona cuando el adversario rechaza cualquier limitación y objetivo y pretende derrocar las sociedades. En el sistema de Westfalia, el equilibrio de poder, por regla general, sólo se podía echar abajo mediante la conquista. En el mundo de terrorismo privatizado y proliferación de armas de destrucción masiva, el equilibrio puede verse trastornado y la seguridad amenazada por acciones desarrolladas dentro de las fronteras de un Estado soberano.

Inevitablemente, el concepto de prevención conduce a un choque entre nuevas realidades y nociones tradicionales de orden. A los países acostumbrados a patrones establecidos les resulta difícil aceptar las nuevas necesidades, y todas las naciones buscarán algunas normas de conducta que no dejen las decisiones de prevención a la determinación unilateral y espontánea de un único Estado. Cuando es puesta en práctica por una potencia con la apabullante preponderancia militar de Estados Unidos, la doctrina da pie a reivindicaciones de hegemonía por algunos elementos del bando estadounidense y una resistencia cada vez mayor por parte de otros, particularmente los miembros de las alianzas tradicionales.

El nuevo mandato de Bush querrá hacer una distinción entre poder y las reivindicaciones hechas en nombre de éste. Ninguna nación, por poderosa que sea, puede organizar el sistema internacional por sí misma; a lo largo de cualquier periodo de la historia, está incluso por encima de la capacidad psicológica y política del estado más dominante. El objetivo de la política exterior de EE.UU. debe ser convertir el poder dominante en responsabilidad compartida: dirigir la política, como ha escrito el académico australiano Coral Bell, como si el orden internacional estuviese compuesto por muchos centros de poder, incluso siendo conscientes de nuestra preeminencia estratégica. Implica la necesidad de un estilo de negociación menos centrado en imponer prescripciones políticas inmediatas que en lograr una definición común de objetivos a largo plazo.

A Estados Unidos no le interesa animar a todos los países a definir la prevención en términos puramente nacionales. La respuesta al 11-S fue impuesta por las necesidades de una emergencia. El nuevo mandato de Bush podría contribuir en gran medida a un nuevo orden global demostrando la voluntad de debatir los principios internacionales de prevención, aunque se reserve el derecho de defender la seguridad nacional en solitario como última opción.